【实务探讨】从西安“一码通”事件透视——政务信息系统采购不应被“牵着鼻子走”

■ 本报记者 杨文君

本月上旬，西安“一码通”半月宕机两次，许多市民反映在接受核酸检测中，无法打开个人健康码。该事件“一石激起千层浪”。

据了解，事件发生的原因较为复杂，如，系统建设不完善，负载平衡方面考虑不够；服务器数量、带宽容量、云的支撑等硬件方面能力不足；可能遭受恶意网络攻击；多家公司承担项目应用开发，问题发生后推诿扯皮。

西安“一码通”事件已经过去大半个月，但“咂摸”之后，该事件引人思考的何止是技术本身的问题。站在政府采购的视角，其影射出了政务信息系统采购的方方面面。

总体而言，在目前的政务信息系统政府采购市场中，存在着严重的供需双方信息不对称问题，莫被供应商“牵着鼻子走”或许是解决问题的关键所在。

政务信息系统采购常被“吐槽”

提及政务信息系统采购，各方当事人不免紧蹙眉头。

此类采购是一种非常复杂的项目。既涉及硬件，也涉及软件，既要采购货物，也要采购服务。上海市政府采购中心工作人员秦志龙告诉记者，像机关单位使用的办公系统、政府采购领域的电子卖场、西安“一码通”等都属于政务信息系统采购的范畴。

秦志龙认为，广义来讲，政务信息系统主要包括计算机系统、网络系统、通信系统、控制系统等，该类项目的特点是规模大、涉及面广、需要多个部门配合、与用户自身特点密切相关，个性化需求较强。

政务信息系统采购不仅让人“挠头”，更是“槽点”连连。记者采访了解到，此类项目主要存在四方面突出问题。

——采购需求“不知所云”。

“对政府采购一线经办人员来说，哪怕你是长期从事信息化相关工作的，也未必对这个产业特别了解，而且信息化产品更新换代速度非常快，需求还特别复杂。”说起政务信息系统采购，某财政部门的工作人员“一个头，两个大”。

据了解，目前，在以软件开发、应用系统开发为代表的信息化产品采购过程中，采购需求很难说清，而且，缺少一套行之有效的方法或者标准来规范此类需求，这就导致采购人通过关注供应商的商务条件来选择产品，但这更多是一种主观评价。

作为集采机构的工作人员，秦志龙对“需求难说”这一点更是深有感受。他说：“在采购政务信息系统这样的项目时，我们执行机构更多的是在流程方面把关，采购流程大同小异，但采购需求可是千差万别，这类项目还是需要我们把好需求这道关。”

“没错，在这种关注供应商商务条件的导向下，很多企业就会拿各种证书来‘标榜’自己，仿佛证书越多，自己提供的产品就越好，但这种做法并不值得鼓励。”中贸国际工程招标（北京）有限公司负责人成凯说。

前端需求说不清，后端履约难验收。一本“糊涂账”的背后是价格“虚低”，“一分钱中标政务云”事件就是生动的例证，这种投标方式主要是通过占领前端标准并实施技术绑定，从而强行要求采购人购买其后期服务，最终实现公司盈利。

“这类采购通常涉及服务，而服务方面更是缺乏标准，这就导致实践中往往是高价采购和低价采购并存。”商务部中关村电子信息产品指数中心主任郭旭表示，需求模糊带来的履约验收难题是政务信息系统采购的痛点。

“所以，现在很多项目价格基本上都是供应商说了算。”成凯感慨说。

此外，围绕采购需求方面，还有三个细分问题。一是预算不准。因为政务信息系统采购专业性较强，采购人需要的系统功能在前期数量不明确，造成系统建设费用不准确。在一些特定行业中，其设计的信息系统往往需要专有数据库、专利等，即便采购人进行了非常详细的市场调查，也很难算准价格。

二是供应商履约能力很难在一本标书中体现。一家企业能否承接好信息化项目，主要取决于供应商项目团队的敬业态度，标书中写明的团队是否能够真实投入到项目中，工作态度又如何，这些采购人都“心中没数”。

三是采购人缺乏信息化专业知识。专业技术人才往往会流向大型企业，采购单位缺乏信息技术类的人才，因此，在项目实施阶段供应商便占据了较大的专业技术话语权。

——兼容性问题成“老大难”。

实践中经常出现这样的情况：一个单位首次招标采购信息系统，关注的企业会很多，且报价都不高。此种项目都是“先进门”，再靠后续的功能扩展、驻场服务等盈利，随之就会发现，二期项目会比一期项目耗费资金量更大。企业中标之后，使用过程中也会有很多问题，功能模块的设计往往很难和业务匹配，如果要调整，就要耗费较大的沟通成本。

“系统上线了就没法停，不好用也得努力协调。”山东省公共资源交易中心工作人员汪涛说。

此类信息系统招标完成后，随之而来的是升级运维服务的绑定问题。在项目规划设计阶段，往往由一家企业负责，但企业在做方案时就已经设置了技术性兼容的门槛，进而带来垄断、歧视性、排他性问题，这不利于构建公平竞争的市场。

兼容性问题在“云服务”项目上体现得尤为明显。“上云容易换云难”已成为业界共识。

——系统知识产权归属不清。

经调研发现，大多数政务信息系统的知识产权归开发企业所有，部分项目是采购人和企业双方共有。

“但这类项目的知识产权归属原则应该是：谁是业主，谁享有知识产权。”某财政部门的工作人员表示。

产权归属不清会带来这样的现象：开发企业拿着政府出资建设的系统和软件，去其他用户那里建设相似系统，这极易造成垄断。

“虽然很多采购合同对知识产权做出了约定，但现实情况是，采购人普遍缺乏相应的管理能力。”上述工作人员说。

——数据安全问题令人担忧。

以政府采购信息系统为例，其不同于一般政务消息报送系统，它的管理对象既有政府，也有市场，既承载管理功能，也承载交易功能，还包括大数据统计分析等各种功能。一些企业愿意低价承接这样的项目，一部分原因就是他们希望掌握这些数据，进而对采购人获取后续信息进行限制。另外，这些数据可能还会被应用在其他领域。

“其实，关于数据安全问题，国家一直高度重视，只是这些规则还不够清晰明确。这些数据该归谁所有？经过算法处理后的数据又该归谁所有？这些都需要相关法规进一步明晰。”郭旭建议。

为破解难题寻路径

被供应商牵着走是政务信息采购的突出问题。如何破解？各方当事人在做着诸多努力。

海南菲迪克招标咨询有限公司多年来尝试着这样一种做法，即将一个政务信息系统采购项目拆分为两阶段招标，让供应商一次性报名。第一阶段招标系统设计，这主要包括技术路线、设备选型、功能性能设定、网络拓扑结构、安全机制等。第一阶段评审只给出排名，排名第一的设计方案作为最终设计蓝本，再吸收其他方案中的合理部分，最终形成第二阶段招标的技术要求。第二阶段招标进行商务、技术、价格竞争。

“信息系统建设企业普遍兼具设计与实施能力，两者在专业上密切关联。但是，面对同一个网络建设需求，会有不同的技术路线、拓扑结构、设备选型等，如果混在一起招标，不同方案之间往往不具有可比性，优劣比较无法兼顾价格与性能。系统集成是以货物价值占较大资金比例的服务项目，它是一个复杂的系统，不同于单纯的货物采购。”该公司法务负责人彭时明解释道，两阶段招标，就是先确定一个基本标的，然后通过第二阶段招标解决设备报价与集成施工的合同竞争问题。

在北京，有关部门会统一审核各预算单位的系统开发需求，避免重复开发、资源浪费。“这种做法很值得借鉴。”北京一代理机构负责人说。

镜头再转向福建厦门，政务信息系统采购有着较为明确的原则。去年2月1日，厦门市财政局印发了《关于进一步加强信息化项目政府采购工作的通知》，共提出十项要求，其中有五项是针对信息化项目个性化问题的，如，严格依法采购，杜绝“先建后招”“边建边招”“未批先建”。采购人应当在落实采购预算资金后，及时开展采购工作……未按规定通过信息化项目评审的，不得立项实施。采购代理机构明知委托采购的信息化项目已在建或完工的，不得接受委托。

不仅如此，早在2017年，国务院办公厅就印发了《政务信息系统整合共享实施方案》，对政务信息系统建设提出了明确要求，如，构建目录、完善标准、加强安全保障、强化评价考核、优化建设模式等。

同年，财政部根据国务院的文件精神，印发了《政务信息系统政府采购管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），针对政务信息系统采购提出了较为具体的要求。

“圈里人”普遍认为，随着时代变化日新月异，急需对《暂行办法》里的条文进行修订。

那么，业界都有哪些修改建议呢？

对于“上云容易换云难”诸如此类的问题，秦志龙建议合理分包。比如，将政务信息系统项目分为系统软件、应用软件、主机设备、网络设备等多个包件。分包时要遵循有利于项目实施、有利于形成充分竞争、有利于项目实施后的运行维护、有利于得到最高的性价比和最优服务等原则。

“不建议在应用层实行分包，也很难实现。有的系统就是在应用层进行了多个分包，结果导致供应商之间推诿扯皮，系统崩溃。”秦志龙说。

关于价格，《暂行办法》第九条第二款规定，除单一来源采购方式外，政务信息系统采购货物的，价格分值占总分值比重应当为30%；采购服务的，价格分值占总分值比重应当为10%。

对此，秦志龙建议设置非刚性的价格分值占比要求，设定一个范围为好。

关于采购方式，《暂行办法》第九条第一款规定，采用非招标方式采购的，应当采用竞争性磋商或单一来源采购方式。

对此，某代理机构有关负责人认为，政务信息系统采购更适合采用竞争性磋商的方式，因为，采购人很难一次性编制出既专业又全面的采购需求，应在磋商中不断完善。

在数据安全方面，郭旭表示，我国数据安全法已于2021年9月1日起施行，政务信息系统对公共数据的产生发挥着基础资源作用，建议加入对政务信息系统数据收集、存储、使用、提供等方面的规定，进而加大对政务信息系统数据滥用、非法采集行为的处罚力度。鉴于数据安全法已经实施，新办法要与数据安全法做好衔接。

“其实，对于信息系统采购中的采购需求、履约验收、低价高价采购并存等情况，《暂行办法》中均有规定，关键是如何实施。”某业内人士说。

此外，秦志龙还说道：“政务信息采购并非纯技术问题，有时还要在管理上想办法。”

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西安“一码通”事件介绍

西安“一码通”是新冠肺炎疫情防控期间西安市民出行的电子凭证，只有持绿码者才可“畅行无阻”。

2020年12月，“中国电信西安分公司西安‘一码通’信息技术平台项目”通过单一来源采购方式确定了一家供应商。

2021年12月底，西安出现新冠肺炎疫情。

在2021年12月20日和2022年1月4日，西安“一码通”分别出现了两次宕机，导致市民无法进行核酸检测或获取健康绿码，从而无法正常出行。