【热点关注】示范法中的政府采购框架协议

财政部日前发布了《政府采购框架协议管理暂行办法》（以下简称《办法》），《办法》针对多频次、小额零星采购，在现行政府采购法规定的采购方式外，新增了框架协议采购这一全新的采购方式，意在解决目前协议供货采购、定点采购中竞争性不足等问题。

框架协议采购这一方式是国际通行做法，既适用于贸易领域，又被运用于政府采购领域，不但可以简化交易程序，提高交易效率，同时还能发挥一定的规模效应。据了解，《办法》的制定充分借鉴了联合国国际贸易法委员会（以下简称贸法会）《公共采购示范法》（以下称“2011版示范法”）中框架协议采购的相关内容。下文以“2011版示范法”为例，详细介绍框架协议（Framework Agreement）采购的“前世今生”。

“破壳”之路

1994年6月15日，贸法会第27届委员会通过了《货物、工程和服务采购示范法》（以下称“1994版示范法”），内容共计六章57条。2004 年第37届贸法会决定修订“1994版示范法”。2008年，贸法会决定将框架协议采购方式纳入修订的示范法中。2010年，继续推进使用框架协议的工作进程。2010年11月的第十九届会议最终完成了修订工作。2011年，贸法会第四十四届会议审议通过了“2011版示范法”，较“1994版示范法”，章节数量增加两章，分别为“电子逆向拍卖”“框架协议程序”，具体条款增加12条。

定义以及使用条件

“2011版示范法”第2条（e）款阐释了框架协议的定义。框架协议的定义由框架协议程序而来。框架协议程序分两阶段进行。第一阶段，甄选一个或多个供应商（承包商）入围，并与采购实体订立框架协议。第二阶段，按照框架协议规则，将政府采购合同授予已入围框架协议的一个或多个供应商。框架协议是指，框架协议程序第一阶段完成时，采购实体与一个或多个入围供应商（承包商）订立的协议。

根据“2011版示范法”规定，框架协议下的任何政府采购合同只能授予已加入该框架协议的供应商（承包商）。

“2011版示范法”第32条规定了框架协议采购的使用条件，即采购实体认定有下列情形之一的，可进行框架协议程序：一是预计在某特定时期内，不定期或重复需要采购某标的物。二是由于采购标的的特殊性质，可能在某一特定时期内，如紧急情况需要采购上述标的。

封闭式和开放式两种类型

“2011版示范法”将框架协议分为封闭式框架协议和开放式框架协议两种类型，主要区别在于框架协议期限内供应商是否可以随时加入。

封闭式框架协议是指，框架协议确定后，最初未入围框架协议的供应商（承包商）在框架协议期限内不可随意加入。封闭式框架协议应以书面形式订立，内容包括框架协议的期限、采购标的的说明、采购条款或条件、是否进行第二阶段竞争等。

“2011版示范法”第58条规定了封闭式框架协议的授予程序。即采购实体在满足“2011版示范法”前述章节有关公开招标或其他采购方式规定的基础上，授予封闭式框架协议。在框架协议授予前，采购实体除了向供应商（承包商）提供基本信息之外，还应告知以下重要信息：第一，告知框架协议采购将采用封闭式。第二，告知订立框架协议的供应商（承包商）数量。第三，若不止与一家供应商（承包商）订立框架协议，那么应告知入围供应商（承包商）的最低和最高限制数量。第四，封闭式框架协议的形式、条款和条件。

采购实体与不止一个供应商（承包商）订立封闭式框架协议时，被视为所有当事人之间仅订立一项协议。除非采购实体认为与框架协议的任一供应商（承包商当事人）订立单独协议更符合当事人之间的利益或者某一特定采购标的的多项协议在条款和条件上存在差异时。当采购实体与任一供应商（承包商当事人）订立单独协议时，采购实体根据“2011版示范法”第25条相关要求记录采购程序，并列出订立单独协议所依据的理由和情形说明。

此外，封闭式框架协议应包含框架协议有效实施所必需的一切信息，其中包括如何查取该协议以及在该协议基础上授予采购合同的通知。

开放式框架协议是指，框架协议确定后，除了最初入围框架协议的供应商（或承包商）外，其他供应商（或承包商）只要愿意接受协议条件也可随时申请加入框架协议采购。

“2011版示范法”第60条规定了开放式框架协议的授予程序。即采购实体应当通过网络形式确立和维持开放式框架协议；采用开放式框架协议方式时，采购实体应发布开放式框架协议邀请书；有意向的供应商（承包商）按照加入开放式框架协议邀请书的要求，在框架协议订立期限内随时向采购实体递交加入申请书；采购实体按照加入开放式框架协议邀请书中列明的程序审查供应商（承包商）提交的加入申请书，同时，采购实体应列明具体审查时长；采购实体应当与所有递交申请书的合格供应商（承包商）订立框架协议；若采购实体因通信系统能力有限，可以对加入开放式框架协议的供应商（承包商）的数量作出上限规定，同时，应当秉持不歧视原则甄选可加入开放式框架协议的供应商（承包商）；采购实体应当及时通知供应商（承包商）能否加入框架协议，并就未能加入框架协议者阐述原因。

框架协议中的“第二阶段”

若无第二阶段竞争的框架协议，采购实体确认中选供应商（承包商）申请书时，应满足“2011版示范法”第22条的规定（其中第2款除外）。在有第二阶段竞争的封闭式和开放式框架协议下，采购合同的授予遵循以下程序：第一，采购实体向框架协议中的每位供应商（承包商）同时发出书面邀请，邀请其递交第二阶段竞争申请书。第二，采购实体按照书面邀请中列明的评审标准和程序，评审所有收到的申请书，并确定中选供应商（承包商）。第三，采购实体应当根据“2011版示范法”第22条的规定接受中选申请书。

采购实体的书面邀请应包括以下内容：第一，重新声明第一阶段框架协议条款以及对第二阶段须确定的采购条款和条件进行说明。第二，预期采购合同的授予标准。第三，申请书编写内容。第四，申请书的递交方式、地点以及截止日期。第五，若允许供应商（承包商）仅对采购标的某一部分递交申请书，那么，要对需要递交申请书的那部分作出说明。第六，申请书中应包含采购标的投标价格，项目涉及的税费、保险费、运费等涉及价格的内容。第七，采购项目涉及的相关法律法规和机密信息。第八，在没有中介机构介入的情况下，采购实体对框架协议采购第二阶段的竞争负有全责，并需要与供应商（承包商）直接通信。因此，供应商提交的申请书中需要提供一名或多名负责人的姓名、职称、通讯地址。第九，申请书中选后，供应商（承包商）必须配合办理相关手续使合同及时生效。第十，采购实体可根据“2011版示范法”以及相关条例就申请书的编写、递交以及第二阶段竞争中的事项提出合理要求。

其他内容

关于条款改动，“2011版示范法”第63条规定，在框架协议期限内，不允许对采购标的的说明做任何改动。对于其他采购条款和条件，包括预期采购合同的授标标准、相对权重、适用方式和程序，只能在框架协议明文允许的范围内加以改动。

来源：中国政府采购报   昝妍